發(fā)文部門:國務(wù)院 發(fā)文字號:[1993]國發(fā)第85號 日期:1993-12-15 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
根據(jù)黨的十四屆三中全會的決定,為了進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系,更好地發(fā)揮國家財政的職能作用,增強中央的宏觀調(diào)控能力,促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展,國務(wù)院決定,從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制,對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。
一、分稅制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求
改革財政管理體制是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容,F(xiàn)行財政包干體制,在過去的經(jīng)濟發(fā)展中起過積極的作用,但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大,其弊端日益明顯,主要表現(xiàn)在:稅收調(diào)節(jié)功能弱化,影響統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;國家財力偏于分散,制約財政收入合理增長,特別是中央財政收入比重不斷下降,弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力;財政分配體制類型過多,不夠規(guī)范。從總體上看,現(xiàn)行財政體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,必須盡快改革。
根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求,并借鑒國外的成功做法,要理順中央與地方的分配關(guān)系,必須進行分稅制改革。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是:按照中央與地方政府的事權(quán)劃分,合理確定各級財政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,并建立中央稅收和地方稅收體系,分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征管;科學(xué)核定地方收支數(shù)額,逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度;建立和健全分級預(yù)算制度,硬化各級預(yù)算約束。
二、分稅制財政體制改革的指導(dǎo)思想
(一)正確處理中央與地方的分配關(guān)系,調(diào)動兩個積極性,促進國家財政收入合理增長。既要考慮地方利益,調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性,又要逐步提高中央財政收入的比重,適當增加中央財力,增強中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此,中央要從今后財政收入的增量中適當多得一些,以保證中央財政收入的穩(wěn)定增長。
(二)合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配。既要有利于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭,又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付,扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時,促使地方加強對財政支出的約束。
(三)堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配,還必須考慮稅收對經(jīng)濟發(fā)展和社會分配的調(diào)節(jié)作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央,以保證中央政令統(tǒng)一,維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。稅收實行分級征管,中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機構(gòu)負責征收,共享稅中地方分享的部分,由中央稅務(wù)機構(gòu)直接劃入地方金庫,地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)負責征收。
(四)堅持整體設(shè)計與逐步推進相結(jié)合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經(jīng)驗,又要從我國的實際出發(fā)。在明確改革目標的基礎(chǔ)上,辦法力求規(guī)范化,但必須抓住重點,分步實施,逐步完善。當前,要針對收入流失比較嚴重的狀況,通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞,保證財政收入的合理增長;要先把主要稅種劃分好,其他收入的劃分逐步規(guī)范;作為過渡辦法,現(xiàn)行的補助、上解和有些結(jié)算事項繼續(xù)按原體制運轉(zhuǎn);中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高,對地方利益格局的調(diào)整也宜逐步進行?傊,通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來,在實施中逐步完善。
三、分稅制財政管理體制的具體內(nèi)容
(一)中央與地方事權(quán)和支出的劃分。
根據(jù)現(xiàn)在中央政府與地方政府事權(quán)的劃分,中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費,調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括:國防費,武警經(jīng)費、外交和援外支出,中央級行政管理費,中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資,中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費,地質(zhì)勘探費,由中央財政安排的支農(nóng)支出,由中央負擔的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出,以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。
地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括:地方行政管理費,公檢法支出,部分武警經(jīng)費,民兵事業(yè)費,地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資,地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費,支農(nóng)支出,城市維護和建設(shè)經(jīng)費,地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費,價格補貼支出以及其他支出。
(二)中央與地方收入的劃分。
根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅,并充實地方稅稅種,增加地方稅收入。具體劃分如下:
中央固定收入包括:關(guān)稅,海關(guān)代征消費稅和增值稅,消費稅,中央企業(yè)所得稅,地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅,鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設(shè)稅),中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅,除1993年地方已經(jīng)負擔的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外,以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔。
地方固定收入包括:營業(yè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅),地方企業(yè)所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅),地方企業(yè)上交利潤,個人所得稅,城鎮(zhèn)土地使用稅,固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅,城市維護建設(shè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分),房產(chǎn)稅,車船使用稅,印花稅,屠宰稅,農(nóng)牧業(yè)稅,對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅(簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅),耕地占用稅,契稅,遺產(chǎn)和贈予稅,土地增值稅,國有土地有償使用收入等。
中央與地方共享收入包括:增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%,地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分,大部分資源稅作為地方收入,海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅,中央與地方各分享50%。
(三)中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。
為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局,逐步達到改革的目標,中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況,核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入,全額返還地方,保證現(xiàn)有地方既得財力,并以此作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后,稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定,即上述兩稅全國平均每增長1%,中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。如若1994年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數(shù),則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。
(四)原體制中央補助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項的處理。
為順利推行分稅制改革,1994年實行分稅制以后,原體制的分配格局暫時不變,過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行:實行遞增上解的地區(qū),按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解;實行定額上解的地區(qū),按原確定的上解額,繼續(xù)定額上解;實行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點地區(qū),暫按遞增上解辦法,即按1993年實際上解數(shù),并核定一個遞增率,每年遞增上解。
原來中央撥給地方的各項?睿撓?lián)艿睦^續(xù)下?lián)。地?993年承擔的20%部分出口退稅以及其他年度結(jié)算的上解和補助項目相抵后,確定一個數(shù)額,作為一般上解或一般補助處理,以后年度按此定額結(jié)算。
四、配套改革和其他政策措施
(一)改革國有企業(yè)利潤分配制度。根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求,結(jié)合稅制改革和實施《企業(yè)財務(wù)通則》、《企業(yè)會計準則》,合理調(diào)整和規(guī)范國家與企業(yè)的利潤分配關(guān)系。從1994年1月1日起,國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率交納所得稅,取消各種包稅的做法?紤]到部分企業(yè)利潤上交水平較低的現(xiàn)狀,作為過渡辦法,增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率。企業(yè)固定資產(chǎn)貸款的利息列入成本,本金一律用企業(yè)留用資金歸還。取消對國有企業(yè)征收的能源交通重點建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度。作為過渡措施,近期可根據(jù)具體情況,對1993年以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上交的辦法,同時,微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫。
(二)同步進行稅收管理體制改革。建立以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系,統(tǒng)一企業(yè)所得稅制。從1994年1月1日起,在現(xiàn)有稅務(wù)機構(gòu)基礎(chǔ)上,分設(shè)中央稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)機構(gòu)。在機構(gòu)分設(shè)過程中,要穩(wěn)定現(xiàn)有稅務(wù)隊伍,保持稅收工作的連續(xù)性,保證及時足額收稅。
(三)改進預(yù)算編制辦法,硬化預(yù)算約束。實行分稅制之后,中央財政對地方的稅收返還列中央預(yù)算支出,地方相應(yīng)列收入;地方財政對中央的上解列地方預(yù)算支出,中央相應(yīng)列收入。中央與地方財政之間都不得互相擠占收入。改變目前中央代編地方預(yù)算的做法,每年由國務(wù)院提前向地方提出編制預(yù)算的要求。地方編制預(yù)算后,報財政部匯總成國家預(yù)算。
(四)建立適應(yīng)分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度。根據(jù)分稅制財政體制的要求,原則上一級政府一級財政,同時,相應(yīng)要有一級金庫。在執(zhí)行國家統(tǒng)一政策的前提下,中央金庫與地方金庫分別向中央財政和地方財政負責。實行分稅制以后,地方財政支出有一部分要靠中央財政稅收返還來安排。為此,要建立中央財政對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度,并且逐步規(guī)范化,以保證地方財政支出的資金需要。
(五)建立并規(guī)范國債市場。為了保證財稅改革方案的順利出臺,1994年國債發(fā)行規(guī)模要適當增加。為此,中央銀行要開展國債市場業(yè)務(wù),允許國有商業(yè)銀行進入國債市場,允許銀行和非銀行金融機構(gòu)以國債向中央銀行貼現(xiàn)融資。國債發(fā)行經(jīng);,國債利率市場化,國債二級市場由有關(guān)部門協(xié)調(diào)管理。
(六)妥善處理原由省級政府批準的減免稅政策問題?紤]到有的省、自治區(qū)、直轄市政府已經(jīng)對一些項目和企業(yè)作了減免稅的決定,為了使這些企業(yè)有一個過渡,在制止和取締越權(quán)減免稅的同時,對于1993年6月30日前,經(jīng)省級政府批準實施的未到期地方減免稅項目或減免稅企業(yè),重新報財政部和國家稅務(wù)總局審查、確認后,從1994年起,對這些沒有到期的減免稅項目和企業(yè)實行先征稅后退還的辦法。這部分稅收中屬中央收入部分,由中央財政統(tǒng)一返還給省、自治區(qū)、直轄市政府,連同地方收入部分,由省、自治區(qū)、直轄市政府按政策規(guī)定統(tǒng)籌返還給企業(yè),用于發(fā)展生產(chǎn)。這項政策執(zhí)行到1995年。
(七)各地區(qū)要進行分稅制配套改革。各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市人民政府要根據(jù)本決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。凡屬中央的收入,不得以任何方式納入地方收入范圍。在分稅制財政體制改革的過程中,各地區(qū)要注意調(diào)查研究,及時總結(jié)經(jīng)驗,解決出現(xiàn)的問題,為進一步改進和完善分稅制財政管理體制創(chuàng)造條件。